上海市税务系统自2003年初开始对税务案件实施审理制度，即在税务审查过程中实行调查与审理分离，建立审理制度，设立审理机构，配备审理人员，使调查与审理在分工上形成了互相联系、互相制约、彼此促进的关系。这对进一步提高税务稽查执法水平，强化对税务稽查权的约束，有效防范税务行政复议、行政诉讼风险起到了一定的作用。
通过审理制度解决的问题
1．恰当地处理税务稽查权力的集中与需要制约的矛盾。规程将选案、查案、审理和执行等四个稽查环节分离开来，“四个环节”各司其职，自成一个系统，又环环相扣，互相制约。在各自范围内各系统自行行使相应权力，但任何一个系统都无法独揽权力，不能完整独立地从选案、调查到审理、执行全过程查办案件。这一稽查制约机制，既能防止权力过分集中，又能避免循私舞弊。
2．推进依法治税，制约滥用权力。当前税收法制建设还处于日臻完善的过程中，税务人员在税收执法中一定程度上存在有法不依、执法不严、滥用权力、以权谋私等违法违纪行为。税收稽查权力如果缺乏有效制约，则易因权力的膨胀而导致损害纳税人合法权益损失或者侵蚀国家利益。实施税务案件审理制度就是分权制衡机制的体现，就是从源头上防止腐败行为的发生，防止“权力寻租”现象。
3．有利于统一税务执法标准，提高稽查执法的专业化水平。实行税务稽查审理制度，对税务稽查报告中的有关案件定性与处理的内容统一进行审核，可以统一执法标准，对同一案情、同一违法性质采取同一处理标准，保证了稽查执法的公正、平等、定性准确、处理恰当，防止出现主观臆断、随意定性、处理畸轻畸重等现象。
4．促进税务稽查人员认真履行职责，提高执法办案效率。通过税务稽查审理，可以对稽查人员的稽查过程和稽查结果进行审查、监督与评价，促进稽查人员增强责任感，认真履行职责，不断提高自身素质和工作效率。
5．增强了监督制约的功能。进一步规范和完善了税收执法程序，规范了税收处罚自由裁量权的运用。
审理制度运作中存在的问题
1．审理人员偏少。据调查，上海市一般区局内部审理人员只有四至六人，不足一线稽查人员的10%。由于审理环节工作相对琐碎且繁杂，致使稽查案件久拖不结，影响稽查工作的整体效率，仅是为完成审理而审理，难以深入。
2．审理方式单一。目前对稽查案件的审理一般只为书面方式，只是就案卷审理。审理的范围仅限于对办案资料的逻辑性审核上，有的甚至停留在纠正几个错别字的低水平上。违法事实是否清楚、程序是否合法的判断完全依赖于书面资料，难以对纳税人实际经营情况和纳税情况进行深入审查，案件审理的准确率得不到有效保证。
3．监督功能弱化。随着新型征管模式的建立，税务稽查重要地位进一步提高。但由于稽查4个环节仍然集中在各部门内部，有时负责各环节的人员在工作中又相互交叉，有些审理人员认为把关太严怕得罪人，因此往往草草审理了结。这样内部之间很难起到监督作用，难以完全做到公正、客观，不可避免地影响了案件审理质量，使审理能量得不到完全释放。
4．审理专业能力有待提高。审理工作是一项政策性、专业性非常强的工作，案件审理需要运用法律知识、税收专业知识和实践经验等多方面知识，审理人员的综合素质直接关系到案件审理质量。案件审理人员采用何种方法，提出何种意见，很大程度上来源于审理人员的职业判断。由于客观环境不断变化，审理对象有其复杂性和广泛性，所以现有的知识结构离高标准还有一定的距离。
5．对法律边缘性的问题缺少探讨解决机制。审理过程中，经常会出现一些法律边缘性的问题，对于同一违法行为，各方认定所适用的税收法律、法规、规章不统一。出现这种现象的主要原因是：（1）法律、法规、规章效力等级不同、内容冲突。（2）立法的原则性与执法的复杂性之间存在差异。即各种税收法律、法规、规章都是权力机关通过法定程序，根据不同时期、不同领域的特点制定的，对于执法中所遇到的实际情况，特别是新问题的不断出现，难以面面俱到的予以规范。（3）审理人员与税务稽查人员存在个体理解差异。随着经济形势的日益变化，各种经济现象错综复杂，人们的知识结构、理解程度有所不同，对于同一问题的看法、意见难于统一。
6．对同类案件缺乏归纳、总结，规范指导作用不够。当前工作中，税务稽查审理对于税务稽查案件的把关意识较重，审理人员将过多的精力集中在个案审理上，对于某类案件缺乏归纳、总结、分析，未形成相应的指导意见，审理的规范指导作用没有得到充分发挥。
进一步完善的建议
1．实行稽查工作底稿标准化，用列举的方式将必须检查的、反映的事项一一列出。如查出有问题的案件需要哪些证据材料、查出无问题的又需要哪些证据材料；日常检查需要哪些证据材料、专项检查需要哪些证据材料、举报检查需要哪些证据材料以及有效证据如何合法取得等，都要求稽查人员逐栏逐项填写齐全。这样使稽查、审理均有“法”可依，从而实现对稽查过程和质量的控制。
2．强化制约监督，赋予审理环节核查权。针对稽查审理环节难以有效监控的实际，应实行“延伸审理”，即应赋予审理人员一定的核查权，变被动的事后监控为主动的事前、事中的过程式监控。审理人员在对稽查办案资料进行书面审理时，若发现有异议及有疑问的地方，审理人员可以直接介入企业进行实地核查，对事实不清，证据不足的案件及时予以纠正和调整，以保证案件处理的准确无误。
3．提高审理效率。一方面要合理配置审理岗位，根据本区域和纳税人征管结构的特点，因地制宜配备审理机构，使审理环节和检查环节相互促进、相得益彰。另一方面要协调好与检查环节的关系。审理人员在审案过程中，对审理需要变动的部分应及时与检查人员沟通，对适用法律、法规错误的情况，可以由审理部门直接变更处理、处罚决定，对确实需要补充稽查的再发回重查，切实提高稽查工作的整体效率。
4．审理机构分离，促进内部监督外部化。建议成立相对独立的审理机构，将审理职能从各部门中分离出来，通过内部监督外部化，从制度上为强化稽查的制约机制提供保证，进而有效提高对稽查工作的监督和制约效果。
5．进一步提高审理人员的综合素质。审理人员的素质高低，直接关系案件审理质量的高低与整个稽查案件能否办成“铁案”的关键。因此打造一支作风过硬、业务精良的审理队伍，是强化案件审理的根本保证。要转变审理人员的思想观念。充分认识到税务稽查审理是稽查环节的最后一道“关隘”，能否把好这一关口，直接关系到税务稽查工作提高和税收事业发展的大问题；要提高审理人员的业务水平。将政治素质好、业务熟练、经验丰富、工作一丝不苟、能吃苦耐劳的优秀人才充实到审理岗位，审理人员要不断更新自已的知识，紧跟形势发展的需要，与时俱进提高自身的政治理论水平和业务能力；要开阔视野，实现业务的规范化操作。如组织税务审理人员参加、观摩一些人民法院行政诉讼案件开庭审理现场，提高税务审理人员对案件审理规范性的认识。
6．强化审理的审查、监督、评价作用。工作中，税务稽查审理需要对实施稽查人员提供的案件事实、证据等进行审查，并判断稽查实施环节对案件的定性是否准确、公正，是否符合法律依据，对于出现事实不清、证据不全、定性不准确、法律依据不足等情况，有权要求稽查人员重新稽查或改变原有结论。基于审理的这一职能，要强化其具有的审查、监督、评价作用，促进稽查人员增强责任感，认真履行职责，不断提高自身素质和工作效率，提升执法办案质量。
罗凤财
徐汇区税务学会
