为了建立适应社会主义市场经济体制下的公共财政框架，规范财政资金的收支管理，从去年6月份起，我区在区级机关、事业单位范围内实施了财政资金管理制度改革，建立了以财政资金账户体系为基础，资金缴拨以财政集中收付为主要形式的财政资金管理制度，并取得了一定的成效。为了进一步深化我区财政资金管理制度改革工作，现结合一年的工作实践，对我区财政资金管理制度改革谈几点认识：
    一、 现行做法
    ㈠、制定相关制度，落实配套措施。根据财政部有关财政国库管理制度改革的总体要求和区委、区府二届三次会议精神，在充分调查研究的基础上，起草了《青浦区财政资金管理制度改革实施方案》，并根据此《实施方案》，印发了《青浦区财政资金集中支付试行办法》，区财政局还与区纪监委、区审计局联合印发了《关于清理区级机关、事业单位银行账户的通知》，与区纪监委、区人事局联合印发了《青浦区区级机关、事业单位工资集中收付暂行办法》。区纪监委还专门印发了《关于推进本区财政资金管理制度改革工作的纪律规定》。另外，通过签订《财政资金管理责任书》的形式，明确了各单位的职责，强化了单位责任意识。
    ㈡、建立区财政资金收付中心。根据区委、区府要求，区财政局内部建立区财政资金收付中心，主要承担区级机关、事业单位财政资金的集中收付管理任务。为了保证改革工作的如期完成，财政资金收付中心制定了《青浦区财政资金管理制度改革工作步骤及日程安排表》，并贯彻落实到所有预算单位，明确各个阶段的工作内容以及财政、预算单位的各自职责。
    ㈢、建立新的财政资金账户体系。根据我区《财政资金管理制度改革实施方案》，区财政资金收付中心在代理银行开设“预算外资金财政专户”、“工资直接支付账户”、“政府采购直接支付账户”、“专项资金直接支付账户”及“收入过渡专户”。其中“预算外资金财政专户”用于反映各单位划缴区财政预算外资金的收入和支出活动，“工资直接支付账户”用于各单位职工的工资性收入的直接支付，“政府采购直接支付账户”用于《政府采购目录》规定范围内项目资金的直接支付，“专项资金直接支付账户”用于基本建设等专项资金的直接支付，“收入过渡专户”用于反映各单位经营收入及暂存资金。与此同时，4月下旬，全区178个预算单位在代理银行统一开设“预算外资金收入账户”和“零星支出账户”，（原来的账户全面清理，撤并了违规开设和多头开设的银行账户，资金集中到区财政账户），并明确这两个账户的用途，其中“预算外资金收入账户”用于单位预算外收入、经营收入等各项收入的收缴，支出对应区财政的“预算外资金财政专户”，“零星支出账户”用于单位办理零星支出、其他未实行财政直接支付的支出。期间，我们耐心解释，宣传，获得了绝大多数单位的理解支持和配合。6月中旬，我们对20个重点单位就银行账户申报、销户，资金清理及是否有其他违规现状等进行专项检查，检查结果情况良好。
    ㈣、规范财政资金收支程序。各预算单位收取的预算外收入和其他各项收入必须全部划入单位的“预算外资金收入账户”，并于次月5日前按各渠道划缴区财政的“预算外资金财政专户”和“收入过渡专户”，到目前为止，区财政集中各类资金近20亿元；预算单位的工资性支出由区财政资金收付中心直接支付到个人的工资账户；社会保障缴费按指标直接支付；政府采购支出按照采购的相关程序进行，资金由区财政资金收付中心直接支付给供应商；基建等专项支出按照相关程序拨付到项目承办单位，预算单位的日常公用经费由区财政资金收付中心根据年度预算按照均衡性原则拨付到单位的“零星支出账户”。
    二、 主要成效
    ㈠、规范了财政资金的收支行为。一是收入方面，使所有的财政性资金都归集到区财政专户，装进财政一个“口袋”并进行分账核算，变分散存放为集中存放。二是支出方面，理顺和规范了区财政账户和预算单位账户，把人员经费、公用经费、专项经费，严格区分，通过预算管理的程序进行分类核拨，财政资金基本做到不再通过主管部门层层转拨，既确保了各项资金的及时到位，又有效地遏制了资金的滞留、挤占、挪用现象，使财政资金的用途更加清晰。三是规定了财政支出拨付程序，使预算单位用款更加规范。
    ㈡、提高了财政资金的使用效益。财政性收支都在财政资金账户体系内运作，一是各类财政性资金集中存放，实现了政府资金的规模效益；二是为区政府宏观调控政府资金，集中资金办大事，提供了有效的资金保障；三是为缓解政府性项目的融资困难，降低政府性项目的融资成本起到了一定作用。
    ㈢、强化了财政资金的监督管理。一是财政部门内部预算编制，预算执行和监督初步形成了相对三分离，财政预算部门，财政收支部门和预算单位三者之间相互制约、相互监督；二是增强了财政资金收付活动的透明度，使其收支过程处于有效的监管之下；三是强化了预算约束力，有利于促进部门预算和细化预算，使编制预算更加合理；四是通过实现账户软件的网络化监管，使预算单位全部的财政资金支付活动都处于政府的监督管理之下，财政也能及时掌握预算单位的财务信息，保证了会计信息的真实性、准确性，并保证了专项资金专款专用。
    三、 目前存在的主要问题
    我区开展财政资金管理制度改革工作至今已经半年多了，从运转情况来看，取得了初步成效，但是还主要存在以下六个方面的问题：
    ㈠、账户体系设置和使用方面：相比国库单一账户体系，我区账户设置比较多，对资金管理带来一定的难度。主要是由于各预算单位资金来源和支出情况复杂，在时间上需要有个过渡期；在账户使用方面，财政资金拨付相当大的一部分通过财政部门的各种专户来实现的。由于以上原因，目前预算单位各个账户的资金余额依然较大。根据统计，在去年8、9、10三个月中，各预算单位的零星支出账户余额均在1.3亿左右，预算外收入账户余额均在1亿左右。特设专户因分散于各家银行，资金更加难以管理，在一定程度上影响了我区财政资金的统一管理和规模效益。
    ㈡、资金支付程序和方式方面：目前我区由于各种因素仅设置直接支付方式，授权支付的方式尚未真正实施；在支付程序方面，各种财政资金主要通过各业务科室审核后拨付，这两个方面相比财政部的程序设置有一定的距离。在支付环节上，一是拨付渠道多。有从国库直接拨付的资金，有从预算外资金专户拨付的资金，又有从过渡专户拨付的资金，还有从国库转入采购专户、基建专项专户后再拨付的资金等；二是拨付层次多。现在还有一部分政府采购支出、工程支出通过主管局转拨，降低了财政资金使用的透明度和支付效率。
    ㈢、部门预算编制方面：一些单位、部门预算少数资金没有落实到具体明细，造成项目调整，资金追加时有发生，使得预算按计划执行碰到较大困难。当然，部门预算编制情况复杂，编制好全面完善的部门预算需要共同的努力。
    ㈣、财政资金支付信息系统方面，系统开发完善需要一个过程，现用的系统有时尚不够稳定，有关数据统计、分析和管理功能尚未开发等。
    ㈤、有些预算单位财会人员业务水平尚不适应，在财政资金管理制度改革过程中，少数单位的财会人员业务不够熟悉，计算机操作能力不强，在一定程度上影响了改革的推进。
    ㈥、其他方面，如由于有关法律、法规等相对滞后，不配套，使财政资金管理制度改革缺乏足够的依据。需要对一系列的法律、法规和制度进行修改。又如收支脱钩方面，收支脱钩是一个比较复杂的问题，涉及到预算单位体制改革、财政承担能力等多种因素，难以在短时间内彻底解决。
    五、 深化财政资金管理改革的建议
    ㈠、加强宣传力度，进一步提高对改革的认识。财政资金管理制度改革是一项新生事物，涉及面很广，需要各级党委政府高度重视，这一改革是构建与社会主义市场经济发展相适应的公共财政体制的需要，也是推动依法行政、依法理财的必然要求。必须进一步加强宣传，让各级有关部门熟悉和掌握改革的指导思想和原则，调动各方面参与改革的积极性。同时要加强对此项工作的监督检查力度，保证改革顺利推进。
    ㈡、完善改革模式，改进管理方式。
根据财政部的要求，区、县级国库管理制度改革的方向，是实施以国库单一账户体系为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要形式的国库制度。首先要进一步规范账户体系的设置，逐步向国库单一账体系过渡。在过渡期间，要加强现有账户的管理，不断摸索、总结和完善，逐步创造条件，采取适当的方法，积极做好转轨工作。其次要更新观念，从构建公共财政需要，制定和完善管理模式，真正做到预算编制、预算执行和监督三分离，建立财政监督管理的新机制。再次改进支付方式，按照不同类型的支出，分别实行财政直接支付和财政授权支付，减少拨付环节和层次，减少资金沉淀，提高资金效益，进一步提高资金使用的透明度。
    ㈢、研究财政资金集中收付与预算会计制度改革问题。现行的预算会计制度虽然经过改革，在实践中起到作用。但是还不同程度留有计划经济时期的痕迹，预算会计核算要全面反映财政性资金收支活动，现行的会计核算不适应，包括会计科目设置不完整，核算不全面等。预算会计与财政资金集中收付制度接轨是财政工作的一个重要课题。财政部门必须认真研究，使新的预算会计制度早日出台。
    ㈣、研究财政资金集中收付与会计集中核算的结合问题。从今后来看，财政资金集中收付与会计集中核算相结合是必然的趋势。目前近50家主管局已经实施了财务实时监控，为会计集中核算创造了有利条件。因此，应该加强这方面的研究探索，进一步完善财政资金管理制度改革。
    ㈤、完善财政资金支付信息系统，优化软件设计，在安全、稳定、方便操作的前提下，一是要实行网上申请，网上审核和网上支付，做到快捷、方便；二是要研究制定数据统计、分析和管理模式，以现代化信息技术为支撑，提升财政管理水平，为领导决策及时提供准确数据。
    ㈥、推进非税收入收缴管理制度改革。按照深化“收支两条线”管理改革和财政国库管理制度改革的要求，推进政府非税收入收缴管理制度改革，非税收入从立项、征收、票据管理和资金使用都要有一套规范的规章制度，确保非税收入依法征收，规范运作。同时，要在条件成熟的情况下，实行单位收支脱钩。
    ㈦、进一步做好部门预算编制的细化工作。要提前预算，让预算有充分的时间，包括做好预算的基础工作；要对预算单位的会计加强培训，从思想上确立预算工作的严肃性，进一步提高对预算工作重要性的认识；业务操作上，维护年度预算作为法律性文件的权威性，按照公共财政的要求，界定支出范围，明确列支标准，求真务实，促使预算编制更加规范性、真实性和科学性。
    ㈧、镇、街道（工业园区）的这方面改革，要通过试点，稳妥推进。财政资金管理制度改革，目前只在区级部门和单位进行。今后要扩大到镇、街道（工业园区），要作出规划，先进行试点，在试点单位成功的基础上全面推行，以确保财政资金管理制度改革稳步，顺利进行。

                                           青浦区财政局课题组
                                           课题组顾问：徐英
                                           课题组成员：朱民、诸威
                                           执笔人：诸威